Dziesięć lat w zamówieniach publicznych to bardzo długi okres. Od 2016 r. wykonawcy przeszli od papierowych ofert i kompletowania obszernej dokumentacji już na etapie składania oferty, przez pełną elektronizację postępowań, aż do nowej ustawy Prawo zamówień publicznych i zmian dotyczących umów, waloryzacji wynagrodzenia czy środków ochrony prawnej.

Nie każda z tych zmian miała jednak takie samo znaczenie w praktyce. Część uprościła procedury, część stworzyła nowe ryzyka, a niektóre rzeczywiście zmieniły sposób, w jaki wykonawcy przygotowują się do udziału w postępowaniu, kalkulują ofertę i reagują na działania zamawiającego.

Od „teczki dokumentów” do wstępnego potwierdzania spełniania warunków

Jedną z pierwszych istotnych zmian była nowelizacja PZP z 2016 r., wdrażająca rozwiązania wynikające z nowych dyrektyw zamówieniowych. Dla wykonawców szczególnie ważna okazała się zmiana zasad wykazywania spełniania warunków udziału w postępowaniu oraz braku podstaw wykluczenia. Wcześniej dokumenty wymagane przez zamawiającego były co do zasady składane już wraz z ofertą. Po zmianach wykonawca na pierwszym etapie jedynie wstępnie potwierdzał swoją sytuację, m.in. za pomocą JEDZ, natomiast pełnego kompletu dokumentów zamawiający żądał zasadniczo dopiero od wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona.

W praktyce oznaczało to znaczne ograniczenie liczby dokumentów przygotowywanych przez wykonawców w każdym postępowaniu, niezależnie od tego, czy mieli realną szansę na uzyskanie zamówienia. Była to jedna z tych zmian, które wyraźnie wpłynęły na sposób przygotowywania ofert.

Elektronizacja – duże uproszczenie, ale również nowe źródło ryzyka

Kolejną zmianą, która całkowicie zmieniła sposób prowadzenia postępowań, była elektronizacja zamówień publicznych. Obowiązek komunikacji elektronicznej wynikał z regulacji unijnych i był stopniowo wdrażany do polskiego systemu zamówień. Od 18 października 2018 r. elektronizacja objęła postępowania w zakresie wymaganym przepisami unijnymi. Dla wykonawców oznaczało to przede wszystkim łatwiejszy dostęp do postępowań prowadzonych w całym kraju i odejście od fizycznego składania ofert.

Jednocześnie pojawiły się zupełnie nowe problemy, które identyfikujemy również teraz, tj. prawidłowe podpisywanie dokumentów, formaty plików, awarie platform zakupowych czy kwestia skutecznego przesłania dokumentu przed upływem terminu. Elektronizacja uprościła udział w postępowaniach, ale jednocześnie przeniosła część ryzyka formalnego w zupełnie inny obszar.

Nowe PZP – większe znaczenie warunków przyszłej umowy

Jedną z najważniejszych zmian ostatnich dziesięciu lat było wejście w życie 1 stycznia 2021 r. ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Przez wiele lat uwaga uczestników rynku zamówień publicznych koncentrowała się przede wszystkim na samym postępowaniu i wyborze wykonawcy. Tymczasem dla wykonawcy uzyskanie zamówienia jest dopiero początkiem. O powodzeniu kontraktu decydują przede wszystkim warunki jego realizacji.

Nowe PZP znacznie mocniej niż poprzednia ustawa ingeruje w treść przyszłej umowy. Dobrym przykładem jest art. 433 PZP, określający katalog niedozwolonych postanowień umownych. Ustawodawca wyznaczył w ten sposób granice przerzucania określonych ryzyk na wykonawcę.

Nie oznacza to oczywiście, że umowy w sprawach zamówień publicznych stały się umowami negocjowanymi na równych zasadach przez obie strony. To nadal zamawiający w dużej mierze kształtuje ich treść. Zmieniło się jednak podejście do odpowiedzialności kontraktowej i do zakresu ryzyka, które może zostać przeniesione na wykonawcę.

Szersze prawo do odwołania, zwłaszcza w postępowaniach krajowych

Bardzo istotną zmianą było również rozszerzenie możliwości korzystania ze środków ochrony prawnej. Pod rządami poprzedniej ustawy w postępowaniach poniżej progów unijnych katalog czynności zamawiającego, które można było zaskarżyć, był ograniczony.

Nowe PZP zniosło to rozróżnienie. Zgodnie z art. 513 PZP odwołanie może dotyczyć niezgodnej z ustawą czynności zamawiającego albo zaniechania czynności, do której zamawiający był zobowiązany, także w postępowaniach krajowych. W praktyce znaczenie tej zmiany jest szczególnie widoczne przy kwestionowaniu dokumentacji postępowania.

Waloryzacja – przepisy, których znaczenie pokazała praktyka

Przepisy dotyczące waloryzacji wynagrodzenia początkowo mogły wydawać się jednym z wielu technicznych elementów nowej ustawy.

Ich znaczenie bardzo szybko zweryfikował jednak rynek. Pandemia, zaburzenia łańcuchów dostaw, gwałtowne wzrosty cen materiałów i energii oraz wysoka inflacja pokazały, jak duże znaczenie dla wykonawcy ma sposób skonstruowania mechanizmu waloryzacyjnego. W wielu kontraktach waloryzacja przestała być dodatkowym postanowieniem umownym, a zaczęła decydować o tym, czy realizacja zamówienia na pierwotnie ustalonych warunkach jest w ogóle ekonomicznie możliwa.

PZP coraz częściej decyduje również o dostępie do rynku

W ostatnich latach zmienił się również sposób patrzenia na dostęp do rynku zamówień publicznych. Prawo zamówień publicznych nie reguluje już wyłącznie procedury wyboru wykonawcy. Coraz częściej staje się także instrumentem wpływającym na warunki konkurencji i dostęp poszczególnych przedsiębiorców do rynku zamówień. Przykładem są regulacje dotyczące wykonawców z państw trzecich.

Od 9 września 2025 r. obowiązują przepisy odnoszące się do wykonawców z państw, które nie są objęte odpowiednimi umowami gwarantującymi wzajemny dostęp do rynku zamówień publicznych. Zamawiający uzyskali możliwość ograniczania udziału takich podmiotów, a jeżeli zdecydują się dopuścić je do postępowania, mogą określać wobec nich odmienne zasady.

Rok 2026 – mniej PZP w mniejszych zamówieniach i nowy system certyfikacji

Od 1 stycznia 2026 r. próg stosowania ustawy PZP został podwyższony ze 130 000 zł do 170 000 zł.

Część zakupów, które wcześniej była prowadzona zgodnie z ustawą, jest obecnie realizowana na podstawie regulacji wewnętrznych zamawiających. Z punktu widzenia wykonawców nie jest to zmiana jednoznacznie korzystna albo niekorzystna.

Postępowania poniżej progu mogą być prostsze, szybsze i mniej sformalizowane. Jednocześnie wykonawca nie korzysta w nich z pełnego systemu gwarancji proceduralnych i środków ochrony prawnej przewidzianych w PZP.

Kolejną zmianą jest funkcjonujący od 12 lipca 2026 r. system certyfikacji wykonawców. Certyfikat może służyć do potwierdzania braku określonych podstaw wykluczenia albo zdolności wykonawcy w zakresie spełniania warunków udziału w postępowaniu. Korzystanie z tego rozwiązania jest dobrowolne.

Na ocenę praktycznego znaczenia certyfikacji jest jeszcze za wcześnie.

Jeżeli jednak zostanie szerzej przyjęta przez rynek, może ograniczyć powtarzalność dokumentacji przedstawianej przez wykonawców w kolejnych postępowaniach. Dopiero praktyka pokaże, czy będzie to zmiana porównywalna pod względem znaczenia z JEDZ czy elektronizacją.

Co rzeczywiście zmieniło się przez te 10 lat?

Patrząc na ostatnią dekadę z perspektywy wykonawcy, trudno powiedzieć, że system zamówień publicznych stał się po prostu mniej sformalizowany. W wielu obszarach nadal wymaga ogromnej szczegółowości, a błąd popełniony przy przygotowaniu oferty potrafi przesądzić o wyniku postępowania. Zmieniła się natomiast pozycja wykonawcy.

Dziś ma on więcej narzędzi, aby reagować na treść dokumentacji, kwestionować warunki udziału, kryteria oceny ofert czy postanowienia przyszłej umowy, a także lepiej zabezpieczać ryzyka związane z realizacją kontraktu.

Z naszej praktyki wynika też, że samo śledzenie kolejnych nowelizacji PZP już dawno przestało wystarczać. Skuteczny udział w zamówieniach publicznych wymaga dziś jednoczesnego rozumienia przepisów, praktyki zamawiających, orzecznictwa KIO i sądów, ale także ekonomicznych i biznesowych konsekwencji decyzji podejmowanych na etapie przygotowania oferty.

Ostatnie dziesięć lat pokazuje więc, że zmieniły się nie tylko przepisy, ale również sposób, w jaki wykonawcy muszą podchodzić do udziału w rynku zamówień publicznych.

r.pr. Agnieszka Matusiak