Zaoferowanie ceny istotnie niższej od wartości zamówienia lub cen konkurencyjnych ofert nie musi oznaczać, że wykonanie zamówienia za takie wynagrodzenie jest nierealne. Może wynikać z korzystnych warunków zakupowych, przyjętego modelu organizacji pracy, posiadanych zasobów czy doświadczenia w realizacji podobnych zamówień. 

W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego sama możliwość wykonania zamówienia za zaoferowaną cenę nie wystarczy. W przypadku wezwania przez zamawiającego konieczne jest wykazanie, że cena została skalkulowana prawidłowo i pozwala na należyte wykonanie wszystkich obowiązków wynikających z dokumentów zamówienia. 

W praktyce problemem często okazuje się nie sama kalkulacja, lecz sposób jej przedstawienia i udokumentowania. Nawet cena ustalona na podstawie rzeczywistych kosztów może zostać zakwestionowana, jeżeli złożone wyjaśnienia nie pozwalają na zweryfikowanie przyjętych założeń. 

Kiedy cena może zostać uznana za rażąco niską? 

Prawo zamówień publicznych nie definiuje rażąco niskiej ceny przez wskazanie konkretnego poziomu wynagrodzenia. Ocena zawsze wymaga odniesienia ceny do przedmiotu zamówienia i warunków jego realizacji. 

Zgodnie z art. 224 ust. 1 Pzp, jeżeli cena, koszt lub ich istotne części składowe wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia albo budzą wątpliwości co do możliwości jego prawidłowego wykonania, zamawiający żąda wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny. W świetle ugruntowanego orzecznictwa i dorobku doktryny należy uznać, że ceną rażąco niską jest cena nierealistyczna, za którą nie jest możliwe wykonanie zamówienia w należyty sposób i która wskazuje na zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów własnych wykonawcy, niepozwalająca na wygenerowanie przez niego zysku. 

Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny – ciężar dowodu spoczywa na wykonawcy 

Podstawowe znaczenie ma art. 224 ust. 5 Pzp, zgodnie z którym obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu, spoczywa na wykonawcy. Nie wystarczy zatem ogólne zapewnienie o możliwości należytego wykonania zamówienia, wieloletnim doświadczeniu czy korzystnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa. Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny powinny przedstawiać konkretny sposób kalkulacji, ze wskazaniem czynników wpływających na wysokość kosztów oraz okoliczności uzasadniających przyjęte wartości. 

Szczególne znaczenie ma zachowanie związku pomiędzy treścią wyjaśnień, przedstawioną kalkulacją a dokumentami stanowiącymi jej potwierdzenie. Sama tabela kosztów, nawet szczegółowa, nie zawsze będzie wystarczająca. Jeżeli nie wynika z niej, w jaki sposób ustalono poszczególne wartości, zamawiający może nie mieć możliwości zweryfikowania realności ceny. 

Jak przygotować skuteczne wyjaśnienia rażąco niskiej ceny? 

Przygotowanie wyjaśnień powinno rozpocząć się od analizy treści wezwania. Znaczenie ma przede wszystkim ustalenie, czy wątpliwości dotyczą ceny całkowitej, określonych kosztów, czy też konkretnych założeń przyjętych przy kalkulacji. Jeżeli zamawiający wskazał elementy wymagające wyjaśnienia, odpowiedź powinna odnosić się do każdego z nich. Jednocześnie zakres przedstawionych informacji musi pozwalać na ocenę realności ceny w kontekście przedmiotu zamówienia. 

Konieczna jest również analiza SWZ, opisu przedmiotu zamówienia i projektowanych postanowień umowy. Kalkulacja powinna uwzględniać wszystkie obowiązki wykonawcy, również te, które nie stanowią bezpośrednich kosztów wykonania podstawowych czynności objętych zamówieniem. 

Nie istnieje jeden uniwersalny model kalkulacji właściwy dla wszystkich rodzajów zamówień. Jej szczegółowość i struktura powinny odpowiadać charakterowi świadczenia, przyjętemu modelowi realizacji oraz zakresowi wezwania.  

W przypadku usług pracochłonnych szczególne znaczenie mają koszty zatrudnienia, rzeczywisty wymiar pracy oraz obciążenia wynikające z przepisów prawa. Przy dostawach istotne mogą być ceny zakupu, warunki współpracy z producentami i dystrybutorami, koszty transportu, magazynowania oraz obsługi gwarancyjnej. W zamówieniach informatycznych kalkulacja może uwzględniać wykorzystanie gotowych rozwiązań, posiadanych licencji, istniejącej infrastruktury czy zasobów organizacyjnych. 

Każdorazowo konieczne jest jednak wykazanie, w jaki sposób konkretne okoliczności przekładają się na obniżenie kosztów realizacji zamówienia. Posiadanie własnego sprzętu, oprogramowania lub zaplecza technicznego nie oznacza automatycznie braku kosztów ich wykorzystania. Podobnie korzystanie z własnych zasobów kadrowych nie uzasadnia pominięcia kosztów pracy. 

Przy ocenie realności ceny istotne mogą być szczególne okoliczności dotyczące danego wykonawcy. Korzystne warunki zakupowe, posiadanie własnych zasobów, zoptymalizowana organizacja pracy czy możliwość wykorzystania rozwiązań opracowanych wcześniej mogą wpływać na poziom kosztów. Okoliczności te powinny jednak zostać skonkretyzowane. Samo powołanie się na rabaty handlowe, efekt skali czy doświadczenie nie wykazuje jeszcze ich wpływu na cenę. Konieczne jest przedstawienie mechanizmu pozwalającego na osiągnięcie określonych oszczędności oraz uwzględnienie tych oszczędności w kalkulacji. 

Art. 224 Pzp przewiduje żądanie dowodów dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu. Rodzaj dokumentów powinien odpowiadać okolicznościom wskazanym w wyjaśnieniach. Mogą to być w szczególności oferty dostawców, faktury, umowy handlowe, cenniki, zestawienia kosztów pracy, dokumenty dotyczące posiadanych zasobów oraz inne materiały potwierdzające przyjęte założenia. 

Istotna jest nie liczba załączników, lecz ich wartość dowodowa. 

Dokumenty powinny potwierdzać konkretne twierdzenia zawarte w wyjaśnieniach, a nie stanowić wyłącznie formalne uzupełnienie odpowiedzi. 

Najczęstsze błędy w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny 

W praktyce postępowań o udzielenie zamówienia publicznego powtarzają się określone uchybienia, które mogą przesądzić o negatywnej ocenie wyjaśnień. 

Należą do nich przede wszystkim: 

• Ogólnikowość argumentacji – ograniczenie się do zapewnień o doświadczeniu, dobrej organizacji pracy lub możliwości uzyskania korzystnych cen. 

• Brak powiązania kalkulacji z wymaganiami zamówienia – pominięcie części kosztów wynikających z SWZ, OPZ lub projektowanych postanowień umowy. 

• Nieudokumentowanie kluczowych założeń – zwłaszcza szczególnych warunków zakupowych, kosztów pracy lub możliwości wykorzystania posiadanych zasobów. 

• Niespójność danych – rozbieżności między treścią wyjaśnień, zestawieniami kosztów i załączonymi dowodami. 

• Niewystarczające wyjaśnienie źródeł oszczędności – wskazanie przewag kosztowych bez wykazania ich rzeczywistego wpływu na cenę. 

Szczególnie istotnym błędem jest również założenie, że braki pierwszych wyjaśnień będzie można usunąć w odpowiedzi na kolejne wezwanie. Ponowne wezwanie do wyjaśnień nie jest obowiązkowym etapem procedury. Jego dopuszczalność zależy od okoliczności konkretnego postępowania. Nie powinno ono służyć zastępowaniu pierwotnie niewystarczającej argumentacji całkowicie nową kalkulacją. 

Kiedy wyjaśnienia mogą prowadzić do odrzucenia oferty? 

Zgodnie z art. 224 ust. 6 Pzp odrzuceniu podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, a także oferta, w przypadku której złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej ceny lub kosztu. Samo złożenie wyjaśnień nie przesądza zatem o prawidłowości ceny. Istotna jest ich treść, kompletność oraz możliwość zweryfikowania przyjętych założeń. 

Z drugiej strony ocena zamawiającego nie może ograniczać się wyłącznie do porównania ceny z wartością zamówienia lub cenami innych ofert. Konieczna jest rzeczywista analiza przedstawionych wyjaśnień i dowodów. W przypadku odrzucenia oferty zasadność tej czynności może podlegać kontroli w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą. 

Tajemnica przedsiębiorstwa a wyjaśnienia rażąco niskiej ceny 

Wyjaśnienia ceny często zawierają informacje dotyczące warunków współpracy handlowej, cen zakupu, marż, stosowanych rozwiązań technologicznych lub organizacji przedsiębiorstwa. 

Niektóre z tych informacji mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Możliwość ograniczenia ich jawności wymaga jednak spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 3 Pzp. Konieczne jest nie tylko dokonanie odpowiedniego zastrzeżenia, lecz również wykazanie, że dane informacje rzeczywiście mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. 

Samo oznaczenie wyjaśnień lub załączników jako poufnych nie zapewnia im ochrony. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa powinno zatem stanowić odrębny, należycie uzasadniony element przygotowania dokumentacji składanej zamawiającemu. 

Skuteczne wyjaśnienia wymagają połączenia kalkulacji i argumentacji prawnej 

Spory dotyczące rażąco niskiej ceny należą do zagadnień, w których szczególnego znaczenia nabiera połączenie wiedzy ekonomicznej, znajomości przedmiotu zamówienia i prawidłowej interpretacji przepisów Pzp. 

Nawet rzetelnie skalkulowana cena może nie zostać obroniona, jeżeli sposób przedstawienia danych nie pozwala na ich właściwą ocenę. Z kolei sama rozbieżność pomiędzy ceną oferty a wartością zamówienia nie może zastępować analizy indywidualnych okoliczności realizacji zamówienia. 

O skuteczności wyjaśnień decyduje nie ilość przedstawionych informacji, lecz ich konkretność, spójność i wartość dowodowa. 

Od 10 lat JMGJ Kancelaria Prawna wspiera uczestników rynku zamówień publicznych, w tym w sprawach dotyczących rażąco niskiej ceny. Doświadczenie w reprezentowaniu wykonawców i zamawiających przed Krajową Izbą Odwoławczą pozwala oceniać zarówno prawidłowość przygotowanych wyjaśnień, jak i zasadność decyzji o odrzuceniu oferty. 

W sprawach dotyczących rażąco niskiej ceny kluczowe znaczenie ma nie samo przekonanie o prawidłowości zaoferowanego wynagrodzenia, lecz możliwość jego wykazania. 

 r.pr. Agnieszka Matusiak